Kamerbrief voortgang implementatie Asiel- en Migratiepact

Toezichtmechanisme

Tijdens de uitvoering van de screening en asielgrensprocedure moet conform de Screeningsverordening vanaf 12 juni 2026 een onafhankelijk toezichtmechanisme ingericht zijn. Het toezichtmechanisme heeft tot doel toe te zien op naleving van het Unierecht en internationaal recht met inbegrip van het Handvest. Ook moeten onderbouwde beschuldigingen over mogelijke schendingen van grondrechten zorgvuldig en zonder onnodige vertraging worden behandeld. De Inspectie Justitie & Veiligheid (hierna: IJ&V) en het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) zullen elk vanuit hun eigen deskundigheid en in lijn met bestaande taken onderdeel gaan uitmaken van het toezichtmechanisme.

Implementatie IND: screening, nieuwe asielprocedure en juridische counseling

Het Pact maakt dat het asielstelsel aangepast moet worden aan de nieuwe vereisten uit de verordeningen. De ontwikkeling van een nieuw asielproces, een eerdere invoering van andere wetswijzigingen en de bouw van een nieuw IV-systeem maken de beschikbare implementatietermijn een uitdaging voor de IND. De IND heeft in haar brief van 24 september 2025 aangegeven op 12 juni 2026 te kunnen starten met de uitvoering van het Pact. De IND verwacht dat het Pact per 12 juni 2026 operationeel is. Dit betreft zowel de nieuwe asielprocedure, als de nieuwe taken screening of zoals de IND het noemt Ontvangst en Voorbereiden Asiel (OVA) en juridische counseling. De verdere implementatie zal doorlopen tot in 2027. De IND geeft daarbij aan dat ze voldoende tijd moet krijgen om eventuele wijzigingen die nog volgen uit de behandeling van de wet door te voeren.

Deze bijlage bij de Kamerbrief geeft een nadere toelichting op de uitvoerbaarheid en gevolgen van de wijzigingen die volgen uit het Migratiepact voor de IND:

Screening

De screeningsprocedure is een nieuwe set aan taken die voortvloeit uit de screeningsverordening. De IND zal de screeningsprocedure gaan uitvoeren in het binnenland, voor vreemdelingen die reeds op het grondgebied verblijven en zich melden op een aanmeldlocatie. De screening kan conform de verordening worden uitgevoerd in Ter Apel per 12 juni 2026.

De IND voert de taken uit binnen het nieuwe proces Ontvangst en Voorbereiden Asielprocedure (OVA). Door de screening direct bij de IND te laten plaatsvinden en te integreren in de asielprocedure vervallen overdrachtsmomenten en dubbelingen in de keten en kan de IND gerichter informatie ophalen die relevant is voor het hoor- en beslisproces. Dit draagt naar verwachting bij aan versnelling van het proces en maakt het mogelijk in meer zaken met één gehoor te volstaan.

De IND verwacht de instroom te kunnen bijhouden en iedereen binnen drie dagen te screenen. Voor de uitvoering per 12 juni 2026 wordt uitgegaan van de bestaande locatie in Ter Apel, indien noodzakelijk kan op een later moment het proces ook op andere aanmeldlocaties geïmplementeerd worden en daar plaatsvinden.

De verordening schrijft voor dat alleen vreemdelingen gescreend moeten worden die nog niet in een andere lidstaat zijn gescreend. Omdat er echter geen structuur voor uitwisseling van screeningsformulieren tussen lidstaten is voorzien, kan de informatie niet worden opgehaald. Daarom voert de IND voor alle vreemdelingen die mogelijk eerder in een andere lidstaat zijn geweest een volledig identificatie- en registratieproces uit dat qua proces volledig overeenkomt met het screeningsproces. Dit geldt eveneens voor hervestigde vluchtelingen.

De IND ziet ook risico’s t.a.v. de uitvoering van de screening: bij sterke fluctuaties kan de verplichte termijn van 72 uur die volgt uit de Screeningsverordening onder druk komen te staan. Flexibiliteit in personele inzet en schaalbaarheid van het proces zijn daarom randvoorwaardelijk voor een succesvolle uitvoering. Hierbij dient ook de beschikbaarheid van o.a. externe tolken en medisch personeel meegenomen te worden.

Een nieuw IV-systeem ondersteunt de verwerking van screeningsgegevens en koppelingen met ketensystemen. Dit systeem maakt het mogelijk dat asielzoekers ook zelf gegevens kunnen aanleveren die nu deels in het aanmeldgehoor worden uitgevraagd, waarmee de zelfredzaamheid wordt vergroot. Voor kwetsbare groepen zoals laaggeletterden en mensen met beperkte digitale vaardigheden wordt ondersteuning georganiseerd. Het systeem, inclusief het portaal voor de vreemdeling, bevindt zich momenteel in de realisatiefase. Voor de tijdige inwerkingtreding van het systeem – en het Pact - is de IND ook sterk afhankelijk van de capaciteit van ketenpartners voor de koppeling met de benodigde Europese systemen.

Nieuwe asielprocedure

Het asielbeslisproces verandert fundamenteel door het Pact. De daarop volgende herziening van de procedure heeft er toe geleid dat verschillende nationale processtappen waaronder de voornemenprocedure, de rust- en voorbereidingstijd (RVT), het standaard medisch onderzoek, het voor spoor 4 verplichte aanmeldgehoor (AMG) en de vaste procesdagen in de AA- en VA-procedure komen te vervallen. Hierdoor wordt de procedure eenvoudiger, korter en beter planbaar.

De IND verwacht per 12 juni 2026 volgens de nieuwe procedure te kunnen werken. Het aantal handelingen dat moet worden verricht gedurende de procedure wordt aanzienlijk minder, terwijl het principe van hoor- en wederhoor gewaarborgd blijft middels het gehoor zelf en de mogelijkheid om correcties en aanvullingen te leveren op het gehoorverslag. Omdat de argumenten tegen een afwijzing nu voor het eerst in beroep worden besproken, richt de IND na het indienen van beroep een extra filtermoment waardoor zaken die in deze fase niet hersteld kunnen worden geen capaciteit vergen van de rechtbanken.

Het vervallen van de RVT, het standaard medisch onderzoek en het AMG maakt het mogelijk het gehoor sneller te plannen en dubbelingen uit het huidige proces weg te nemen. De noodzakelijke voorbereidingstijd en juridische counseling blijven hierbij geborgd. Het medisch advies in de huidige procedure blijkt in een groot aantal van de zaken geen bijzonderheden op te leveren. Medische signalen worden voortaan tijdens de screening opgehaald, met aanvullend onderzoek alleen wanneer daar concrete aanleiding toe bestaat. Dit vermindert afhankelijkheid van medische capaciteit. Informatie die nu via het AMG wordt verkregen, wordt voortaan tijdens de screening of in het persoonlijk onderhoud opgehaald. Het loslaten van vaste procesdagen maakt het proces flexibeler en zorgt ervoor dat capaciteit sneller kan worden herverdeeld wanneer bijvoorbeeld een gehoor uitvalt.

Tot slot leidt het vervallen van het gehoor in de terugnamezaken tot een verdere vereenvoudiging en verkorting van deze procedure, al brengen de striktere overdrachtstermijnen wel extra uitvoeringsdruk met zich mee.

Door het vervallen van de processtappen kan de IND in meer zaken volstaan met één gehoor en verdwijnen dubbelingen. Op basis van de huidige inzichten kan de IND bij een instroom tot circa 25.000 aanvragen per jaar de wettelijke termijnen naleven en de instroom bijhouden. Bij hogere instroom kan tijdelijk een voorraad ontstaan. Zoals eerder benoemd wordt er rekening gehouden met een ingroeipad richting volledige realisatie in 2027. Naast de capaciteit voor het bijhouden van de nieuwe aanvragen maakt de IND ook capaciteit vrij voor het afdoen van bestaande aanvragen.

Hoewel het schrappen van nationale stappen de procedure flexibeler maakt, leidt dit op korte termijn niet tot een lagere capaciteitsbehoefte. De capaciteit verschuift naar de tijdige afhandeling van versnelde zaken en naar de beroepsfase, mede door het tweestatusstelsel en de gewijzigde nareisvoorwaarden. Hiervoor zijn zoals genoemd in de uitvoeringstoets honderden extra fte’s bij de directie Juridische Zaken nodig.

Juridische counseling

De IND is in september 2025 gevraagd om de uitvoering van de juridische counseling op zich te nemen. Dit betreft kosteloze onafhankelijke juridische ondersteuning in het begin van de procedure, voor het gehoor, tot het moment dat de aanvrager een asieladvocaat krijgt toegewezen. De juridische counseling beperkt zich tot het geven van algemene en procedurele informatie, met ruimte voor vragen van de vreemdeling. De juridische counseling wordt binnen de IND ingericht als een aparte, rolzuivere voorziening. De IND maakt gebruik van de mogelijkheden in de Procedureverordening om naast individuele counseling ook groepsgewijze voorlichting en een helpdeskfunctie (telefonisch, digitaal of fysiek) aan te bieden. Inhoudelijk advies over individuele zaken blijft, vanaf het moment waarop de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om correcties & aanvullingen te leveren, voorbehouden aan de advocatuur.

De impact van deze nieuwe taak is aanzienlijk, zeker gezien de beperkte implementatietermijn van minder dan een jaar. De IND verwacht op 12 juni 2026 in Ter Apel een fysiek proces ingericht te hebben dat voldoet aan de minimale eisen van juridische counseling. De IV-ondersteuning wordt na 12 juni doorontwikkeld en zal naar verwachting pas in de tweede helft van 2027 volledig gereed zijn.

Randvoorwaarden

De uitvoerbaarheid van het Pact en daarmee de nieuwe asielprocedure hangt voor de IND af van een aantal randvoorwaarden. Allereerst valt de implementatie van het Pact samen met de Asielnoodmaatregelenwet en het wetsvoorstel Tweestatusstelsel. Gelet op de benodigde implementatietermijn van deze wetten zoals die uit de EAUT’s blijkt en met nog minder dan vijf maanden te gaan voor het moment van overgang naar het Migratiepact, ziet de IND geen mogelijkheid om het geheel van deze twee wetten eerder dan het Migratiepact te implementeren. In de wetten zitten echter ook onderdelen die geen verandercapaciteit vragen. Deze onderdelen zouden – indien gewenst – eerder geïmplementeerd kunnen worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan het afschaffen van de rechterlijke dwangsom. Normaliter kiest de wetgever voor één moment van inwerkingtreding; onder omstandigheden zou de wetgever voor een meer gedifferentieerde wijze van inwerkingtreding kunnen kiezen.

Daarnaast is het voor de IND essentieel dat de verschillen tussen de procedure voor aanvragen die vóór 12 juni 2026 zijn ingediend en die voor aanvragen na deze datum zo beperkt mogelijk blijven. In het wetsvoorstel is daarom opgenomen dat onverplichte nationale stappen, zoals de voornemenprocedure, na inwerkingtreding niet meer worden toegepast in lopende zaken waarin nog geen besluit is genomen.

Ook moet de IND voldoende tijd krijgen om eventuele wijzigingen voortkomend uit de parlementaire behandeling zorgvuldig te implementeren. De implementatie verloopt parallel aan de behandeling van het wetsvoorstel, de IND kan wijzingen die voortkomen uit de wetsbehandeling mogelijk niet per 12 juni 2026 doorvoeren.

Opvangrichtlijn

Ook het COA heeft inmiddels in beeld wat de impact is van de gewijzigde richtlijnen verordeningen van het Migratiepact, zoals het verstrekken van informatie, de kwetsbaarheidscheck en het bieden van onderdak aan Dublinclaimanten na overdrachtsbesluit. Het uitgangspunt is en blijft dat kwetsbare personen zoveel mogelijk geplaatst worden op locaties die passend zijn bij voor hen noodzakelijke bijzondere opvangbehoeften.

Het demissionaire kabinet is zich de afgelopen periode blijven inzetten op het verkleinen van het aandeel noodopvanglocaties en het vergroten van het aandeel reguliere opvanglocaties, die goedkoper zijn en voldoen aan de herschikte Opvangrichtlijn. Samen met het COA en gemeenten werkt het demissionair kabinet aan duurzame realisatie van de momenteel gerealiseerde opvangplekken.

Dublinonderdaklocaties

Het Migratiepact stelt eisen en beperkingen aan de voorzieningen die worden geboden aan Dublinclaimanten wiens asielaanvraag in een ander land moet worden behandeld, in het bijzonder na het overdrachtsbesluit. Het COA werkt momenteel aan een ingroeimodel voor het realiseren van deze zogenaamde  Dublinonderdaklocaties en brengt in beeld wat de uitvoeringsconsequenties zijn.

Enerzijds moeten de gevolgen van het onderbrengen van de doelgroep op bestaande locaties, binnen een versoberd en vrijheidsbeperkend regime, in kaart worden gebracht. Anderzijds dienen de uitvoeringsconsequenties voor de opvang en begeleiding van deze doelgroep concreet te worden uitgewerkt. Het gaat onder meer om zaken als de vermenging van doelgroepen en uiteenlopende regimes op eenzelfde locatie, geleidelijke opbouw en optimale inzet van capaciteit en bestuurlijk draagvlak bij gemeenten. Het in kaart brengen van al deze aspecten vraagt tijd maar draagt uiteindelijk bij aan een realistische en uitvoerbare implementatiestrategie voor het einde van het jaar.

Wetgevingsproces

De Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026 is in consultatie geweest van 20 december 2024 tot en met 17 februari 2025. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 22 oktober 2025 een advies met een dictum B uitgebracht bij het wetsvoorstel. Het wetvoorstel is op 17 december 2025 bij de Tweede Kamer ingediend. Er resteert nog een periode van vijf maanden voor de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel voordat het Asiel- migratiepact in juni 2026 in werking treedt. Momenteel wordt de aanpassing van lagere regelgeving voorbereid die noodzakelijk is voor de uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact. Bij behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer kunnen amendementen gevolgen hebben voor de uitvoering.

Lees de volledige kamerbrief op deze pagina.