Rondetafelgesprek Tweede Kamer Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact

IND

Vereenvoudiging asielprocedure

Het belangrijkste voor de IND is de in het wetsvoorstel voor de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact vastgelegde vereenvoudiging van de asielprocedure. De procedure is op dit moment zeer gedetailleerd beschreven in wetgeving. Hierdoor ontstaan veel plan- en hierdoor wachtmomenten.

Ook heeft de IND weinig ruimte om zelf te bepalen wat nodig is voor een zorgvuldige afhandeling van aanvragen. In het wetsvoorstel worden nu verplichte procedurestappen afgeschaft. Deze stappen worden niet voorgeschreven in het Migratiepact en Nederland sluit zo beter aan bij de werkwijze van andere EU-lidstaten, die doorgaans bijv. geen voornemenprocedure kennen. Door de screening door de IND uit te laten voeren en te integreren in de asielprocedure kunnen overdrachtsmomenten en dubbel werk in de keten worden voorkomen. In samenhang met het vervallen van een aantal stappen ontstaat voor de IND meer flexibiliteit om per aanvraag te bepalen wat nodig is om tot een zorgvuldig besluit te komen en worden wachtmomenten voorkomen. De IND is hierdoor in staat om een zorgvuldig besluit te nemen én sneller te beslissen en de wachttijden te verkorten. De vereenvoudiging van de asielprocedure is ook nodig om de kortere beslistermijnen van het Migratiepact te kunnen halen.

Uitvoering en wetgevingsproces

Over de uitvoering en het wetgevingsproces merkt de IND het volgende op:

• De IND is gebaat bij verschillende maatregelen in de Uitvoeringswet. Dat neemt niet weg dat de aard, omvang en beoogde snelheid van deze hervorming de IND voor ongekende uitdagingen plaatst en vrijwel de volledige verandercapaciteit van de organisatie vraagt.
• De IND zal echter vanaf 12 juni 2026 wel in staat zijnconformde nieuwe wet- en regelgeving te werken. Op basis van de huidige inzichten kan de IND de kortere nieuwe termijnen naleven en de instroom bijhouden door gericht capaciteit vrij te maken. Er wordt rekening gehouden met een ingroeipad, de versnelling en productiviteitswinst worden richting 2027 volledig gerealiseerd. Meer details staan in de brief van de IND aan de Kamer van 22 januari 2026.

• De IND heeft, net als andere uitvoeringsorganisaties, tijd nodig om wets- en beleidswijzigingen uit te kunnen voeren. Nu de implementatie van het Migratiepact parallel loopt met de behandeling van het wetsvoorstel, kan de IND wijzingen die voortkomen uit de wetsbehandeling mogelijk niet per 12 juni 2026 doorvoeren. De IND vraagt de Kamer om ingeval van eventuele amendementen de uitvoeringsgevolgen mee te wegen.
• De IND vraagt de wetgever te focussen op de implementatie van het Migratiepact en geen andere grote, nieuwe beleidswijzigingen door te voeren. Mocht de wetgever hier toch voor kiezen dan bepleit de IND deze wijzigingen zoveel mogelijk te concentreren in één verandermoment.
• De IND moet komende periode naar verwachting een aantal wetswijzigingen uitvoeren die de organisatie als geheel veel extra werk opleveren. Om hiermee om te kunnen gaan en tegelijk sneller te kunnen beslissen op asielaanvragen en de doorlooptijden te verkorten, is het essentieel dat de in de Uitvoeringswet vastgelegde vereenvoudiging van de asielprocedure wordt doorgevoerd.
• De IND vraagt aandacht voor de mensen die bij de IND hun asiel of nareisaanvragen hebben ingediend. De hoge wachttijden, de onzekerheid die dit met zich meebrengt en het geduld dat van hen gevergd wordt, vraagt heel veel van hen.De IND wil dat niet uit het oog verliezen en de Uitvoeringswet en nieuwe asielprocedure aangrijpen om de doorlooptijden te verkorten.

Lees de volledige position paper van de IND.

Raad voor de Rechtspraak

Structurele toename werklast

De Raad voor de Rechtspraak verwacht vanwege de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026 een substantiële stijging van de structurele werklast voor de Rechtspraak. De structurele werklast gaat omhoog omdat het aantal beroepszaken naar verwachting sterk zal toenemen en omdat ook de behandeltijd van beroepszakenzaken zal toenemen.Deze effecten worden onder andere veroorzaakt door het afschaffen van de voornemenprocedure en door de invoering van het tweestatusstelsel.

De voornemenprocedure zorgt er nu nog voor dat een behoorlijk aantal beroepen bij de rechtbank wordt voorkomen, omdat motiveringsgronden en fouten kunnen worden hersteld voorafgaande aan een beroep bij de rechter. Met het afschaffen van de voornemenprocedure zullen de voorbereiding, zitting en uitwerking van beroepszaken meer tijd vergen van de rechtbanken. Daarnaast zullen er naar verwachting meer beroepen gegrond worden verklaard, waarna de IND in beginsel weer een nieuw besluit zal moeten nemen.

In het tweestatusstelsel zal een vreemdeling veel vaker in beroep gaan, omdat de vreemdeling die een subsidiaire (B) status krijgt er veel belang bij heeft om alsnog te proberen een vluchtelingenstatus (de A status) te krijgen. Zo is er in het wetsvoorstel voor gekozen om bij een subsidiaire status ten opzichte van een vluchtelingenstatus andere, veel beperktere mogelijkheden tot nareis aan gezinsleden te bieden. Naar verwachting zal 75% van de vreemdelingen die de subsidiaire status krijgen daartegen in beroep bij de rechtbank gaan1. In al die beroepszaken zal de rechter een inhoudelijk oordeel moeten geven over de aard van de verleende verblijfsstatus.

De verschillende maatregelen gezamenlijk zorgen voor een forse toename in het aantal zaken: naar schatting (die nog wel met onzekerheden gepaard gaat) loopt dat op naar 19.000 extra zaken per jaar in 2028. De invoering van het tweestatusstelsel is verantwoordelijk voor bijna de helft van die globaal geschatte toename (circa 8.500 zaken).

Samenloop met Asielnoodmaatregelenwet en wet Invoering tweestatusstelsel

De Raad voor de rechtspraak constateert dat het wetsvoorstel op veel punten hetzelfde beoogt te regelen als de Asielnoodmaatregelenwet en wet Invoering tweestatusstelsel. De Raad vraagt er zeer nadrukkelijk de aandacht voor dat het voor de uitvoeringspraktijk bijzonder onwenselijk is als zeer kort na elkaar meerdere wijzigingen worden doorgevoerd ten aanzien van dezelfde bepalingen, zeker als niet duidelijk is hoe deze zich tot elkaar verhouden. Dit gaat ten koste van de rechtszekerheid en betekent een extra grote belasting van de Rechtspraak terwijl niet duidelijk is wat dit, mede gezien de korte tijdspanne waarbinnen dit speelt, oplevert. De Raad heeft er meermaals op aangedrongen dat het logischer en minder belastend voor de Rechtspraak en de Migratieketen als geheel is, om eerst alle maatregelen uit het Pact - dat middels verordeningen merendeels rechtstreekse werking heeft - in samenhang in te voeren.

Het is dan ook van belang dat het wetsvoorstel dat nu voorligt inwerking treedt voordat de wetsvoorstellen Asielnoodmaatregelenwet en wet Invoering tweestatusstelsel inwerking treden en niet daarna.

Rechtsbescherming

De Raad voor de rechtspraak wil in dit verband wijzen op het grote belang van het hoger beroep in asielzaken, en voor de vreemdelingenrechtspraak in algemene zin. Dit gezien de vele en omvangrijke wijzigingen die naar verwachting op de Rechtspraak afkomen. Nu niet op voorhand vaststaat hoe deze wijzigingen moeten worden uitgelegd, is het belangrijk dat het hoger beroep ten behoeve van de rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtsontwikkeling in stand blijft.

Lees de position paper van de Raad voor de Rechtspraak.

VluchtelingenWerk Nederland

VluchtelingenWerk Nederland pleit in haar position paper, in de context van de nationale invoering van het EU-Asiel- en migratiepact, voor:

• het waarborgen van een eerlijke en zorgvuldige asielprocedure;
• de inzet van detentie als uiterst middel, en geen kinderen in detentie;
• verbeteringen van opvangvoorzieningen, specifiek ook voor mensen in een kwetsbare positie
• het bewaken van de rechtspositie van vluchtelingen
• inzet op echte solidariteit: met vluchtelingen, binnen de EU en daarbuiten.

VluchtelingenWerk is van mening dat het Pact, hoewel het zeker een aantal goede voorstellen bevat, afbreuk doet aan rechtsbescherming en solidariteit. Daarnaast wordt de inwerkingtreding van het Pact aangegrepen om een aantal ingrijpende nationale beleidskeuzes door te voeren. Deze zijn, in tegenstelling tot wat gesteld wordt in de onderbouwing bij de wet, niet vereist door het Pact. Voorbeelden zijn het toepassen van grensprocedures (en daarmee detentie) buiten de verplichte drie categorieën; beperking op rechtsbijstand in de administratieve fase; schrappen van processtappen zoals het aanmeldgehoor en de voornemenprocedure; invoeren van het tweestatusstelsel; afschaffen van de vergunning onbepaalde tijd; beperkende voorwaarden voor gezinshereniging; en aanvragen van amv’s in versnelde procedures behandelen. Het Pact bestaat grotendeels uit verordeningen, die rechtstreekse werking hebben. Lidstaten mogen altijd (gunstiger) nationale regels hanteren, tenzij de verordening expliciet zegt dat dat niet mag. Daar is in deze gevallen geen sprake van.

VluchtelingenWerk constateert dat het kabinet kiest voor een zo streng mogelijke interpretatie en uitvoering van het Pact. De verordeningen hebben als doel het asielbeleid in de EU te harmoniseren om goede bescherming te bieden op basis van gezamenlijke normen, niet om deze af te bouwen tot het minimum (race-to-the-bottom). De stellingname dat het opzoeken van de ondergrens van deze normen noodzakelijk is om ‘in de pas’ te blijven met andere EU-lidstaten is onterecht en ineffectief. Het kost onnodig tijd en middelen om systemen die in principe goed kunnen functioneren compleet te wijzigen, in plaats van de uitvoering op orde te brengen. Ook blijkt uit (rechts)vergelijkende onderzoeken blijkt dat Nederland met het huidige beleid niet zozeer uit de pas loopt.

Inhoudelijke speerpunten

Beperk afbraak rechtsbescherming asielprocedure

VluchtelingenWerk pleit voor onafhankelijke legal counseling en behoud toegang tot een advocaat vanaf de start van de procedure. Processtappen worden geschrapt, termijnen worden verkort en beroep wordt beperkt. Daarmee wordt de procedure onzorgvuldiger en uiteindelijk langer (en het risico op refoulement groter) en is het belang van onafhankelijke bijstand, ondersteuning en toetsing des te groter.

Daarnaast zou het toepassen van de versnelde procedure en de grensprocedure beperkt moeten blijven tot die gevallen waarin het Pact dit verplicht. Aanvragen van amv's zouden, gezien hun kwetsbare positie, moeten worden uitgezonderd van versnelde procedures.

Bij de screening van kwetsbaarheid als onderdeel van de nieuwe screeningsprocedure zouden onafhankelijke deskundigen betrokken moeten worden. Ook de leeftijdsbepaling van amv’s hoort plaats te vinden in een multidisciplinair team, niet uitsluitend door de IND.

VluchtelingenWerk vindt de EU-bepaling om een onafhankelijk toezichtmechanisme voor de screening- en grensprocedures in te richten een positieve ontwikkeling. Het waarborgen van de rol van NGO's daarbinnen kan in de vorm van een adviesfunctie ten aanzien van de jaarlijks uit te brengen aanbevelingen en afspraken over het melden van incidenten, klachten en signalen voor wat betreft de situatie van mensen op AC Schiphol in detentie.

Geen kinderen in detentie

VluchtelingenWerk pleit ervoor dat het huidige beleid – waarin gezinnen met kinderen die via onze buitengrensprocedure (op Schiphol) binnenkomen in reguliere opvangcentra worden opgevangen – wordt behouden. Het belang van het kind staat voorop. Het detineren van kinderen omdat zij bescherming zoeken, is niet te rechtvaardigen, schadelijk voor hun welzijn en ontwikkeling en in strijd met het VN-Kinderrechtenverdrag.

Verbeteren opvangvoorzieningen

VluchtelingenWerk vindt het van belang dat de waarborgen en bepalingen uit de Opvangrichtlijn voor (terugkerende) screening binnen 30 dagen en het inzetten van specifieke opvangmodaliteiten voor personen met bijzondere opvangbehoeften zoals kinderen, zwangere vrouwen, mensen met trauma en medische aandoeningen en LHBTIQ-personen goed wordt geborgd. Op een wijze die recht doet aan de specifieke behoeften van de kwetsbare doelgroep. Hiervoor is een beëindiging van de noodopvang noodzakelijk. Onder het Pact wordt voorzien in ‘sobere’ opvangvoorzieningen voor mensen met een Dublin-claim (AMVB-claim) die in afwachting zijn van hun eventuele overdracht. Voorkomen moet worden dat zij (langdurig) in ondermaatse, vrijheidsbeperkende- of detentieomstandigheden worden opgevangen. Slechts als sprake is van objectief vastgestelde feiten dat er een onderduikrisico bestaat, zou detentie als uiterst middel kunnen worden toegepast.

Bewaken rechtspositie vluchtelingen

VluchtelingenWerk roept op om af te zien van het doorvoeren van de beleidskeuzes waartoe het Pact niet verplicht. We noemen hier met name het ingrijpend beperken – of zelfs feitelijk onmogelijk maken – van gezinshereniging door het uitsluiten van ongehuwde duurzame partners, afhankelijke meerderjarige en pleegkinderen, en het inperken van nareis voor subsidiair beschermden (met het invoeren van het tweestatusstelsel). Door de nadruk op tijdelijkheid van bescherming – met het verkorten van de duur van de verblijfsvergunning en het afschaffen van de vergunning onbepaalde tijd – wordt de verblijfsonzekerheid vergroot. De directe gevolgen op de levens van vluchtelingen die hier in Nederland mogen blijven zijn negatief, de maatregelen zijn juridisch kwetsbaar, ze frustreren de uitvoering en ze zijn schadelijk voor de samenleving – terwijl het Pact daar niet toe verplicht.

Inzetten op échte solidariteit en beschermingsgerichte migratiesamenwerking

VluchtelingenWerk zet binnen de beperkte mogelijkheden van het Pact zo breed mogelijk in op verbetering van het solidariteitsmechanisme. Voor een eerlijkere verdeling van de verantwoordelijkheid voor vluchtelingenbescherming binnen de EU pleiten wij (m.b.t. de nationale implementatie) voor daadwerkelijke relocaties in plaats van deze financieel ‘af te kopen’. Nederland is door de Europese Commissie niet aangemerkt als een land onder migratiedruk, en zou ten minste het aantal toegewezen vluchtelingen moeten herplaatsen.

Zorgwekkend vindt VluchtelingenWerk de wijzigingen in de wetgeving vanuit de agenda om verantwoordelijkheid voor vluchtelingenbescherming af te schuiven naar landen buiten de EU in plaats van te delen. Een van deze ontwikkelingen is het verruimen van het ‘bandencriterium’ in de Asielprocedureverordening, waardoor het externaliseren van de asielprocedure en het opzetten van terugkeerhubs (zie ook de Terugkeerverordening) vergemakkelijkt wordt. Migratieafspraken met landen buiten de EU mogen niet ten koste gaan van mensenrechten. De praktijk wijst helaas anders uit, zo laat recente onderzoek naar de Albanië-Italië deal zien.

Vluchtelingenwerk pleit voor een zorgvuldige afweging bij het plaatsen van landen op lijsten van veilige (derde) landen (een herkomstland als Egypte kent een inwilligingspercentage van 46%), en het uitzonderen van specifieke groepen zoals politieke opposanten, LHBTIQ+, en journalisten (in landen als Marokko en Tunesië lopen zij gevaar). De Asielprocedureverordening biedt expliciet ruimte voor uitzonderingen: maak daar gebruik van op basis landeninformatie en rapporten.

Lees de position paper van VWN.

COA

Impact van de Opvang Richtlijn

De herschikte Opvangrichtlijn biedt enkele verbeteringen voor de situatie van de asielzoeker vanuit Europees perspectief. Zo krijgen zij het recht op een financiële verstrekking vanaf de eerste dag. Ook komt er een kwetsbaarheidsbeoordeling. Bovendien krijgen bewoners een verbeterde informatiepositie over de opvang (binnen drie dagen) en snellere toegang tot de arbeidsmarkt. Deze bepalingen betekenen grofweg dat we processen op de aanmeldlocaties moeten aanpassen. Er komen ook wijzigingen in de training van personeel voor bijvoorbeeld de verplichte kwetsbaarheidsbeoordeling en informatieverstrekking aan asielzoekers. Ten slotte zijn aanpassingen in ICT-systemen benodigd.

Daarnaast schrijft de herziene Opvangrichtlijn voor dat Dublinclaimanten, na het overdrachtsbesluit, geen recht meer hebben op opvang. Wel moet het COA de noodzakelijke voorzieningen bieden, zoals onderdak.

Het COA is al ver met de implementatie van bovengenoemde aanpassingen, maar ze kosten tijd en moeten op veel punten plaatsvinden in nauwe afstemming met ketenpartners en gemeenten.

Indirecte of afgeleide gevolgen voor het COA vanuit het Pact

Het Pact heeft ook gevolgen voor het COA die niet direct uit het Pact voortvloeien, maar hier wel nauw mee samenhangen. De IND bereidt immers grote vernieuwingen voor in de asielprocedure, deels vanuit het Pact en deels vanuit efficiëntie. Het COA benadrukt graag nogmaals hoe belangrijk het is dat de IND in staat wordt gesteld om de asielprocedure te versnellen. Eén van de belangrijkste oorzaken van het tekort aan opvangplekken is namelijk gelegen in de huidige achterstanden van de IND.

Het COA ondersteunt de maatregelen in het Migratiepact die versnelling en vereenvoudiging kunnen realiseren. Tegelijk zijn er ook zorgen die het COA wil benoemen.

Behandeling oude versus nieuwe zaken

De IND wil straks met het Migratiepact voor de nieuwe zaken de beslistermijnen halen. Dit betekent dat de voor 12 juni reeds ingediende asielaanvragen (en die kunnen een paar jaar oud zijn) langer blijven liggen. Deze overgangsfase, waarin twee processen naast elkaar lopen, heeft grote gevolgen voor onze bewoners en opvanglocaties. Belangrijk is dat er eenduidige communicatie richting de bewoners gaat. Het COA en de IND zijn, als samenwerkingspartners in de asielketen, in goed gesprek hierover met elkaar. Het is voor het COA belangrijk dat snel duidelijk wordt wat de precieze consequenties zijn voor de opvang, omdat dit ook gevolgen heeft voor haar implementatietraject.

Verruiming van vrijheidsbeperkende maatregelen

Het Migratiepact biedt meer mogelijkheden om de vrijheid voor specifieke groepen asielzoekers te beperken. In algemene zin ondersteunt het COA dit zolang het bijdraagt aan een snellere procedure en het beperken van overlast voor de medebewoners, medewerkers en de omgeving van onze locaties. Voor het COA is van belang dat de verruiming van de vrijheidsbeperkende maatregelen juridisch houdbaar is, uitvoerbaar is voor de hele keten en bijdraagt aan een goede en veilige opvang en begeleiding.

De uitbreiding van de maatregelen voor vrijheidsbeperking richt zich op dit moment op de Dublinclaimanten, die na ontvangst van het overdrachtsbesluit bij het COA onderdak krijgen. De vrijheidsbeperking kan onder meer betekenen dat een asielzoeker zich regelmatig - vaker dan nu het geval is - bij het COA moet gaan melden. Het ministerie en de uitvoeringsorganisaties in de asielketen zijn met elkaar in gesprek over de mogelijkheden om vrijheidsbeperkende maatregelen te verruimen. Het COA pleit er sterk voor om nieuwe voorstellen te toetsen op uitvoerbaarheid en handhaarbaarheid, alvorens ze worden doorgevoerd. Ook wil het COA meedenken aan opties om de overlast te beperken.

Lees de position paper van het COA.