Advies Raad van State implementatiewet Asiel- en migratiepact

Asiel- en migratiepact

Met het wetsvoorstel geeft de regering uitvoering aan het Europese Asiel- en migratiepact, dat in juni 2026 van toepassing wordt. Het pact bestaat uit negen verordeningen en een richtlijn en moet zorgen voor verdergaande harmonisatie van de regels over asiel en migratie in de lidstaten van de Europese Unie. De doelstellingen van het Asiel- en migratiepact zijn onder meer het versterken van de buitengrenzen, het invoeren van effectievere asielprocedures met kortere behandeltermijnen en het invoeren van een zogeheten solidariteitsmechanisme. Dit moet leiden tot een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese Unie voor het opnemen van asielzoekers.

Gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak

Het Asiel- en migratiepact schrijft veel regels dwingend voor, maar laat op een aantal punten ook ruimte voor nationale invulling. Bij deze invulling kiest de regering ervoor om aan te sluiten bij de maatregelen die ook onderdeel uitmaken van de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Voorbeelden zijn de invoering van een tweestatusstelsel, de aanscherping van de voorwaarden voor nareis, het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfstitel en het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Net als in die wetsvoorstellen wordt ook in dit voorstel gekozen voor onmiddellijke werking van de maatregelen. Deze nationale invulling en de onmiddellijke werking ervan volgen niet dwingend uit het Asiel- en migratiepact en kunnen leiden tot extra lasten voor de uitvoering en de rechtspraak. Omdat de uitvoeringslasten van de invoering van het pact op zichzelf al aanzienlijk zijn, verdienen keuzes die tot aanvullende lasten leiden, een expliciete en toereikende onderbouwing. Hierbij wijst de Afdeling advisering op de opmerkingen en bezwaren die zij in dit opzicht eerder heeft geuit bij de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel.

Niveau van regelgeving

De regering kiest ervoor om een deel van de uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact niet te regelen op het niveau van een wet in formele zin, maar op een lager niveau van regelgeving. Met dit doel zijn in het wetsvoorstel meerdere delegatiebepalingen opgenomen. De gedelegeerde regelgevende bevoegdheid is daarin niet altijd nauwkeurig genoeg afgebakend. Zo bevat het wetsvoorstel een grondslag om in lagere regelgeving te regelen in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend bij nareis als een vreemdeling de subsidiaire beschermingsstatus heeft. Ook laat het wetsvoorstel het stellen van regels over (het beperken en uitsluiten van) juridische counseling aan de minister over. Met deze invulling wordt niet voldaan aan het uitgangspunt dat de delegatie van regelgevende bevoegdheid zo scherp mogelijk moet worden afgebakend, zodat de regering en het parlement gezamenlijk de voornaamste keuzes over de inhoud van het recht kunnen maken. De Afdeling adviseert de regering daarom de delegatie van regelgevende bevoegdheid in het wetsvoorstel naar aard en omvang te beperken en in de toelichting bij het wetsvoorstel te motiveren waarom in voorkomende gevallen wordt gekozen voor delegatie.

Grondrechtelijke waarborgen bij bewaring

De (herschikte) Opvangrichtlijn maakt in een aantal gevallen bewaring van vreemdelingen mogelijk. In het wetsvoorstel lijkt de richtlijn niet helemaal (juist) geïmplementeerd. Zo blijkt uit de toelichting bij het wetsvoorstel niet hoe uitvoering wordt gegeven aan de vereiste procedurele en inhoudelijke waarborgen wanneer vreemdelingen aan een geografisch gebied worden toegewezen. Ook mist de Afdeling advisering een toelichting op de vraag waarom voor alle vormen van bewaring van vreemdelingen dezelfde termijn gaat gelden en hoe de aanmerkelijke verlenging van die termijn zich verhoudt tot de grote inperking van fundamentele rechten die hiermee gepaard gaat. De Afdeling adviseert de regering om dit in de toelichting bij het wetsvoorstel te verduidelijken en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Overige opmerkingen

De Afdeling advisering maakt daarnaast een aantal opmerkingen over specifieke onderdelen van de voorgestelde uitvoeringsmaatregelen. Zo adviseert zij om het wetsvoorstel zo aan te passen, dat asielgerechtigden hun verblijfsrecht niet meer ontlenen aan de verblijfsvergunning asiel, maar aan de verblijfstitel. Verder adviseert zij om de mogelijkheid te handhaven om het verslag van een gehoor te corrigeren en aan te vullen en om af te zien van het uitsluiten van beroep tegen bepaalde intrekkingsbesluiten. Deze en andere opmerkingen over de implementatie van de Kwalificatieverordening, Procedureverordening, Screeningverordening, de (herschikte) Opvangrichtlijn en de (herziene) Eurodacverordening komen in het advies aan de orde bij een bespreking van de afzonderlijke verordeningen en de richtlijn.

Conclusie

De Afdeling advisering heeft dus een aantal opmerkingen bij het wetsvoorstel. Zij adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.

Lees op deze pagina het volledige advies van de Raad van State.